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兵团社会治理创新法治化路径
发布时间: 2014-12-24  被浏览次数: 4062  文章来源:新疆得胜律师所 刘燕

内容提要:
     兵团正处社会转型期,由于兵团特殊的位置和政治经济环境,计划经济结构特征明显、社会管理方式僵化给兵团的社会管理带来严峻挑战,影响兵团各种新的复杂因素与日增多,加强和完善兵团社会治理管理,必须采取法治路径,实现依法行政,畅通诉求表达渠道,引导公民依法参与社会管理,通过切实有效的措施,保障及促进兵团社会稳定和谐,推进法治建设对兵团社会治理创新起着至关重要的作用。
关键词:兵团  社会治理创新法治化路径
    社会治理创新是为适应新的社会发展形势,对现有社会治理模式进行改进和突破,以破解制约社会发展进步、影响社会和谐稳定的突出问题。面对转型期社会管理难题,如何寻求一种适合兵团发展特质的社会管理模式,对于兵团经济社会发展具有十分重要的意义。加强和创新社会管理,根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业,为党和国家事业发展营造良好社会环境。这一根本目的,正是司法机关作为中国特色社会主义事业建设者、捍卫者的基本追求。司法的自身禀赋和固有功能,使其成为实现社会管理机制科学有效运行的重要保障。因此,必须坚持依法治国的原则,将法律当作解决社会矛盾和社会冲突的基本手段,把法治作为社会管理创新的突破口,创新兵团社会治理,积极探索兵团社会治理创新法治化路径,实现社会治理过程全面法治化。
   一、加强和创新兵团社会治理法制化的意义
  (一)尊重并维护司法的权威性。首先《宪法》第126条明确规定,“人民法院依照法律独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”第131条规定,“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。这两条宪法原则强调司法机关依法独立行使职权,体现了司法的本质和规律。其次,党委、政府带头维护司法权威,尊重司法判决,可促进社会纠纷最有效地化解,可避免全社会的矛盾都涌向党委和政府机关。[1]在化解社会矛盾的路径上,目前全社会还没有完全形成“法制轨道内解决矛盾冲突”的共识,要做到让民众“信法不信权”、“信法不信访”、“信法不信闹”,还需深化司法改革。以宪法为根本,约束公权力,将政府所有权力行使都纳入宪法的轨道,保障人民的基本权利,并由此赋予政治权力的正当性。要依法保障和推进社会管理各项活动在法治的轨道上运行,必须遵循司法规律,加强司法改革,解决司法指导思想、司法体制机制、司法队伍建设等诸多问题。[2]
  (二)加强兵团社区法治建设,培育公民守法的环境 。兵团社区法治建设最关键的是理顺社区与基层政府之间的关系,实现社区依法自治,健全社区法律制度体系。要大力推进和谐社区的建设和管理,努力做到:整合资源,加强社区法律服务的阵地建设;以法制宣传为突破口,提高社区成员的法律素质;深入开展人民调解工作,把社会矛盾和纠纷化解在基层,解决在萌芽状态;建立社区网站,扩大社区居民知情权和参与权;规范行政执法行为,完善社区治安联动体系。加大社区基础建设力度,增强社区建设的活力,建立和完善筹资机制,解决社区建设经费和人员不足不稳、素质较低等问题。[3]
  (三)完善司法监督体系。做到权力公开运行、监督同步进行。各级政府财政预决算情况,公众关心的“三公消费”情况,领导干部个人重大事项、财产收入、依法履职等情况都要公开公示,接受全社会监督。要着力解决监督部门各自为政、形不成合力的问题,实行监督信息互通、重大情况通报、重大问题联查、查处结果公开等办法,以杜绝暗箱操作,确保所有违法问题得到及时查处。
  进一步推广和加强群众举报、媒体舆论、网络监督等多种监督形式,鼓励广大人民群众参与监督。“网络反腐”是近些年来兴起的一种网上廉政建设的方式和行为,借助网络高科技技术的便捷、传播范围宽阔、覆盖面极大和成本较低的特点来进行反腐败,已成为民众参与廉政建设的一种有效途径。
  对违法违纪问题,一经查实,要及时追究责任。对有令不行、有禁不止、不作为、失职渎职、违法执法等行为,严肃追究有关执法人员直至行政、司法负责人的责任,以铁的纪律督促和约束执法人员依法行使职权、履行职责。要建立办案质量终身责任制度、司法错案倒查机制,以杜绝冤假错案发生,树立司法权威。[4]
  二、兵团社会治理存在的问题
  (一)兵团行业竞争力低下。兵团传统农业与不发达工业并存,由于固有的模式,兵团在各项制度、政策供给和取舍上,优先偏好农业,导致农业发展迅速,工业化是近几年提出的方针政策之一,工业发展缺乏市场竞争机制。东部地区受惠于经济体制优先改革,同时充分利用市场规律的体制优势和灵活的经济手段,几年来将淘汰产能放到兵团的园区,加之市场行情不是太乐观,使之兵团企业无法与之竞争。      
   (二)社会治理模式僵化,矛盾化解机制不健全。兵团社会治理的模式,刚性的治理手段较多,柔性的治理手段较少;公民参与社会治理缺乏有效的平台;社会治理制度化、常态化欠缺。特别是矛盾冲突的化解机制很不健全。政府正处于由“管理型”政府向“服务型”政府转变的过程之中,旧的运行机制正在解体,新的运行机制正在确立,特别是矛盾冲突的化解机制,正在探索建立阶段,政府在矛盾化解时还常常处于缺位、越位、错位的境地。
   (三)法律服务方面人才缺失。在兵团各师、局,法律服务人才量少质低,有的师总共只有几名从事法律服务的律师,法律服务机构难于提供高质量的法律服务。在发生诉讼案件时,缺乏律师协助当事人解决矛盾纠纷,甚至导致矛盾激化,不利于司法机关高效处理案件,不适应兵团加强和创新社会治理的需要。
  三、实现兵团社会管理创新的法治化路径
    (一)强化依法行政,建设服务型政府。兵团民众的法律意识和法治环境与东部省区相比有很大的差距,因此在实施社会治理时更要依法行政,否则民众不仅不会遵循依法办事的原则,反而在制度之外去寻找潜规则,导致地方政府执法公信力严重下降。为了避免发生这种现象,必须加强依法行政,要明确要求社会治理工作应当按照实体合法和程序合法严格进行,要从主要依靠政策操作转变为主要依靠法律操作,真正实现由行政手段到法律手段的改变。
  服务型政府,是一种以公民为中心,以服务公众日益多元化的公共需求为导向的新型政府治理模式。因此,建设服务型政府,必须加强各级政府官员法治意识教育,增强依法行政能力,通过政府社会管理的法治化,促进由过去“以政府为中心”的重管制模式向“以满足人民的需求为中心”的公共服务模式转变。。其次,必须拓展公众参与的渠道。党委政府要为社会和群众自我管理、自我服务留下足够的空间,鼓励社会组织健康有序发展,动员组织群众依法有序参与社会管理。再次,必须强化政府责任。建立权责统一的行政管理体制是依法行政的基本要求,政府应在社会管理的各个方面、各个领域、各个层次切实保障全体公民的各项权利。完善行政权力公开透明运行机制。实施阳光行政,大力推行行政执法公示制度,全面、准确、及时向社会发布依法行政、依法执政、应急事件的处置和百姓关心的热点难点问题等信息,确保公民知情权、表达权、参与权、监督权等政治诉求的实现。
  (二)提供适应兵团发展的法制保障。兵团应充分发挥立法的主观能动性,建立与自治区相关法律相配套的授权 ,目前除了土地是授权外,其他的执法权均在地方政府,比如在水利、交警、城管、在民生权益保障、公共安全、流动人口管理服务、虚拟社会管理服务等社会管理重点领域加强制度建设,加快保障公民就业权、健康权、受教育权、受救助权和公平享受基本公共服务权等方面的地方立法。完善行政权力公开透明运行机制。
     (三)加强普法教育。伯尔曼曾经说过:“法律必须被信仰,否则它形同虚设”。所以对于法律一定要深入人心。法律意识的普及需要大力的普法教育,主要是培养一种公民对法的敬仰。只有公民具有一定程度的法治意识和法治素质,法治文化才能更好的形成,以法制宣传教育应培养公民对法律发自内心的尊敬,形成法治文化和法律观念的现代化[5]。推进普法教育,培养公民对法律的信仰,一方面是要树立教育与服务相结合、以人为本的理念,全心全意为受教育者服务。另一方面是要树立动静法治(制)结合、以动态法治为主的理念。着眼于从人的内在精神层面的需要出发,规范、调整和引导人的行为,逐步实现全社会整体法律素质的提高、法律信仰的塑造、法治文化的形成。
  (四)畅通诉求表达渠道,引导公民依法参与社会治理。媒体经常爆料一些地方政府以维护稳定为名阻碍民众诉求表达,这种压制不仅无助于解决问题矛盾,反而容易导致群体性事件的发生与突发公共事件的“蝴蝶效应”,社会稳定更不容易维护。因此,应尽力畅通正当利益诉求表达渠道,尊重和发挥良性的社会力量,用法治化的形式让社会利益群体表达意志和权益,引导公民和社会组织依法有序协助政府管治社会,着力实现社会秩序的法治化、民主化,促进社会整体和谐稳定。
   (五)健全政府管理监督体系。通过强化层级监督创新监督制度,建立政府主导、多元参与的政府绩效评估制度,逐步建立健全政府绩效管理体系,实行政府绩效评估,评估的标准、指标、过程和结果都要向社会公开。同时规定政府监督的其他形式,比如:报告制度、检查制度、重大行政行为登记和备案制度、执法评议考核制度、执法案件评查制度、公众投诉举报受理制度、程序违法查处制
  (六)构建多元纠纷解决机制。构建和完善多元纠纷解决机制是社会管理创新法治化的必然要求。我国解决社会纠纷的法律制度体系应当包括调解、裁决、仲裁、复议、诉讼、信访和基层设置的专门纠纷解决委员会制度。应加快司法体制改革,着力完善由人民调解、行政调解、司法调解相衔接的社会矛盾化解体系,坚持调判结合、当调则调、当判则判原则。其次,完善公众参与机制,实行公民广泛参与的社会治理新模式,也是建设多元化纠纷解决机制的重要一环。对公民参与管理的方式、内容、途径以法律形式固定下来,使其政治参与有法可依,逐步实现规范化、制度化的目的。
   1、运用好矛盾纠纷化解机制。社会矛盾化解是现阶段社会建设与治理的主要任务,当代司法的基本功能就是定纷止争,化解矛盾。参与社会管理创新要紧紧围绕社会矛盾化解这一主线开展,不断拓展化解矛盾的广度和深度。在理念上要变“案结了事”为“案结事了”,避免简单案件复杂化、当事人矛盾社会化。在思路上要变“事后解决”为“源头活水解决”,要建立完善矛盾预警处置机制、案件风险评估机制,及时消除不稳定隐患。在裁判的价值取向上,要变“单一、单向度”为“多元、多层次”。要强调遵循利益衡量原则,实现实质判断的合理性与法律判断的合法性的有机统一,注重利益兼顾与平衡。在方式方法上要加强审判权力运行、审判管理调度、审判绩效考核等审判管理机制建设,加强司法民主、司法公开,优化内外司法环境,优化解决矛盾纠纷的实际效果。要引导法官以和谐思维妥处纠纷,以和谐方式化解矛盾,以和谐价值去处理案件,通过每一次审判,每一次执行,每一项工作,最大限度地增加和谐因素,最大限度地减少不和谐因素,更加注重矛盾的化解,更加注重诉讼程序安定感和温暖感的追求,更加注重司法信任和认同,更加注重执法效果。注重案结事了,达到诉讼目的和诉讼效果的最大一致化,达到“与时俱进,与理相通,与法相合,与社会相融”的境界。
   2、贯彻好宽严相济刑事政策。刑罚是惩防犯罪、治理社会的一种手段,治理犯罪是一项综合性的社会工程。人民法院落实宽严相济刑事政策要做到该宽从宽、当严则严、宽严相济、罚当其罪。既要发挥惩罚、震慑犯罪的刑罚功能,实现预防犯罪的刑罚目的,又要保障刑罚的改造效果和分化瓦解犯罪的功效,减少社会对立面。要根据社会形势、犯罪态势在不同时期、不同地区的不同情况,对罪与罚的运用策略进行调整。同时要正确认识、处理好政策与法律的关系,要在政策精神的原则指导下,在准确认定犯罪的社会危害性及犯罪人的人身危险性的基础上,恰当地行使自由裁量权,在法律允许的范围内,正确地把握宽与严的尺度。
     3、遵循好调解优先基本原则。“调解优先,调判结合”原则是在目前“矛盾凸显期”。强化调解工作契合了科学发展观的要求,在矛盾纠纷高发且日趋复杂的当今社会,满足了人民群众多元化的司法需求,有利于从源头上化解社会矛盾。要把调解作为解决矛盾纠纷的主要选择,将调解优先作为一种办案理念、程序和方法,贯彻到每一个环节中,落实到每一件案件中。同时也要注意加强在调解工作中的职业行为约束,在调解过程中要注意举止言行,保持客观公正,平等保护各方当事人合法权益,不能一味以权利人让步作为调解筹码,确保调解协议的平等、自愿、合法。要制定反映调解质量的科学指标,将调解案件的自愿履行率、再审率和申诉信访率一并纳入考评,加大案结事了的效果指标在质效考评中的权重,引导法官做好化解矛盾和服判息诉工作,变“要我调”为“我要调”,变“个案调”为“多元调”。
    4、推进矛盾纠纷治理体系化。转型时期的社会矛盾纠纷,涉及多样化矛盾主体、多层次社会关系、多领域利益冲突,单靠技术手段或司法手段难以解决。只有以人类社会价值和手段的多元化为基本理念,在整个社会综合治理的大构架中来谋划,更好地与社会各方对接,才能调动广泛社会资源预防、控制和化解纠纷,形成司法内外纠纷解决的良性循环。要广泛聚集社会资源和力量,通过党委统一领导广泛调动各行业、各部门资源,形成与转型时期矛盾纠纷复杂、多发状况相匹配的社会化解力量,形成矛盾综合化解、治安综合治理、社会综合管理的大综治、大调解平台。要科学配置各种社会资源,建立调解诉前分流与协议司法确认制度,拓展对人民调解的业务指导、力量资源共用、协调配合联络的渠道,实现各类调解相互借力、相互支持、共谋调处。同时还要重视来自民间和社会的各种力量在纠纷解决中的作用,推动和引导律师、法律服务工作者参加、支持调解,实现社会力量普遍参与调解纠纷的常态化处理。
    5、推动特殊人群改造回归社会化。完善犯罪矫正机制,加强特殊人群帮教是社会管理创新的重点之一,社区建设是人类在严峻挑战中找到的修复社会机体、解决社会问题的重要途径。要推进刑罚执行社会化,对于一般违法犯罪,在定罪量刑时大胆、准确地适用非监禁刑,多给那些认罪态度好,有悔罪表现的罪犯一些改过自新的机会。同时对于罪行较重有必要监禁的罪犯,使其尽可能多地接触社会,并使社会最大限度地参与罪犯矫正事业,从而使刑罚执行与社会发展保持同步,为罪犯顺利回归社会创造有利条件。要构筑 未成年人犯罪预防网络和社会复归体系,通过在诉讼中实施分角色、分层次的感化教育,在诉讼外实施全过程、全方位的回访跟踪,在社会中实施多方位、多角度的社区矫正,使未成年犯罪人能够顺利融入正常的社会生活中,并从源头上预防和减少再犯罪率。
    四、结语
   社会治理是社会良性运行的调控活动,目的是为了实现社会关系和谐,形成更好的社会秩序,产生良好的政治、经济和社会效益。创新社会治理,是在现有社会资源和治理经验的基础上,为适应新的社会发展,引入先进的社会管理方法和理念,对传统社会管理方法和管理模式进行改进。
  在当下,“依法治国”已是普遍共识。社会治理模式从传统的全能政府的控制模式逐渐转向公共导向性的法治模式,社会自治、人权保障和法制变革更加重视。在法治规则下,公民享有宪法和法律赋予的广泛权利,所有公民和组织必须依法行事,必须承担法律规定的法律义务;立法、行政、司法等权力部门依法律产生,受法律约束,对法律负责,都必须在法律框架内有序运行。同时,法治通过对权力界定、规范、约束和控制,使社会管理具有合法性、权威性和操作性。因此,兵团推进社会管理创新,应当依靠法治。要逐步完善兵团相关地方性法规和制度,通过法规和制度来规范和促进社会治理和社会治理创新,实现解决问题和创新发展的最终目的。
注释:
  [1]贺胤应.法治建设差序格局背景下的西部地区法治建设水平定位及法律职业群体问题研究。
   [2]李清伟.论服务型政府的法治理念与制度建构[J].中国法学,2008(2):28-37。
   [3]郭道晖.法理学精义[M].长沙:湖南人民出版社,2005:173。
   [4]陈蒙.创新社会管理推进民族地区法治政府建设[N].中国民族报,2011-11-18。
   [5]蒋德海.社会管理应纳入法治轨道.人民论坛.2011-12-29.
 参考文献:
   [1]宋智敏.论政府社会管理创新的法治化路径[J].湖南科技大学学报(社会科学版),2012(1):61-65。
   [2]蒋玉虹.关于法治建设与社会管理创新的几点思考.2011-6-23.
 [3]贾宇.发挥法治在社会管理创新中的保障作用.2011-7-18.
  [4]韩大元.实现社会管理法治化的路径[J].法制资讯,2011(8):33-35。
  [5]孙谦.发挥司法在社会管理中的职能作用[N].人民日报.2011-4-15。
   [6]蒋玉虹.关于法治建设与社会管理创新的几点思考.2011-6-23.

 
 
 
   
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